Финансовая политика и финансовые правила в Европейском Союзе[1]

Вито Танци[2]

Введение.

В своей революционной работе крестный отец новейшей финансовой политики лорд Мейнор Кейнс отдал центральную роль свободе действий (дискреционному праву) в сфере финансовой политики. Таким образом, в некоторой степени он, и даже большей частью его последователи, которые, вероятно, продолжили развивать дальше его идеи, дали политическим деятелям то, чего многие из них хотели: оправдание больших трат или, в частности, оправдание снижения налогов без сокращения государственных расходов. Правильная или эффективная дискреционная фискальная политика трудно осуществима, т.к. требует информации, которой зачастую оказывается недостаточно. Когда страны пытаются точно отрегулировать фискальную политику, они обычно совершают множество ошибок. Эта статья будет сосредоточена на тех трудностях ведения финансовой политики, с которыми столкнулся Европейский Союз (ЕС). В ней обсуждаются проблемы, которым пока еще не было уделено достаточного внимания[3].

С того времени, как новое видение финансовой политики было предложено и, впоследствии, поддержано кейнсианцами с революционным пылом, который можно сравнить с религиозными убеждениями верующих, антициклическая фискальная политика периодически подвергалась критике. Можно различить три главных направления этой критики.

Во-первых, это наличие различных временных задержек. Еще с самого начала было замечено, что возможны задержки в: (а) признании необходимости изменений финансовой политики; (б) осуществлении этих изменений; и (в) времени, которое проходит с момента введения изменений в экономику и до момента появления результатов. Эти задержки сокращают эффективность антициклической политики. Критику на эту тему можно было часто слышать в 50-х и начале 60-х гг. ХХ века, но, оставаясь действительной и важной сегодня, она, кажется, почти исчезла со страниц документов. Всестороннее рассмотрение этой проблемы содержится в работе Штейна (1969).

Существование задержек во времени может помочь в объяснении того, почему эмпирическое учение о фискальной политике часто оказывается проциклическим, а не антициклическим. Рассмотрим, например, Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международный валютный фонд (МВФ) в2004 г. Имеет смысл привести цитату из исследования МВФ: «Дискреционная финансовая политика в странах Европейского региона уже в течение более, чем тридцати лет, в целом является процикличной – т.е., (она является) экспансионистской во времена экономического подъема и сокращающейся во времена экономического спада – таким образом, подрывая роль автоматических стабилизаторов». (Стр. 111). Эта ситуация вызывала беспокойство у тех, кого напрягала значимость временных проволочек в проведении фискальной политики. Для других стран фискальная политика так же была признана процикличной. Например, исследование, поведенное в 104 странах, показало, что «фискальная политика проциклична (т.е. правительство увеличивает траты во времена подъема и сокращает их во времена спада…)», - считают Каминский, Рейнхарт и Вех (сентябрь,2004 г.). Данная цитата взята из выдержки к статье. Гавен и Перотти (1997 г.) выяснили, что фискальная политика стран Латинской Америки так же является процикличной, а исследование Талви и Веха (2000 г.) дало основание считать это утверждение справедливым для всех развивающихся стран.

Таким образом, проблема процикличности кажется скорее правилом, чем исключением. Однако эта проблема, судя по последним документам, не была связана с существованием запозданий во времени. Она не уменьшила энтузиазм политических деятелей и экономистов относительно освобождения финансовой политики и ее процикличности. Этот энтузиазм в значительной степени лежит в основе нападок на Маастрихтский договор, который обвиняют в препятствовании такой политики.

Второе основание для критики антициклической фискальной политики связано с так называемым паритетом Риккардо. Эту критику можно было часто слышать в поздние 70-е и 80-е прошлого столетия, после того, как Роберт Барро переформулировал и опубликовал теорию (впервые предложенную Риккардо), которая была хорошо известна в итальянской финансовой литературе достаточно долгое время (см. Барро, 1974). Эта теория допускает, что люди реагируют на наличие государственного дефицита и государственного долга увеличением собственных сбережений в ожидании повышения налогов, необходимых для выплаты долгов государства. Поступая таким образом, они могут нейтрализовать  полностью, или по меньшей мере частично, возможный экономический эффект от действий государства в рамках финансовой политики.

Относительно степени предполагаемой реакции индивидуумов появились значительные разногласия. Некоторые, включая Вильфредо Парето, высказавшегося по этому поводу еще сто лет назад, скептически смотрят на умение индивидуумов предсказать будущее повышение налогов. Однако пока многие экономисты отвергают понятие полной компенсации потерь индивидуумов, многие, напротив, согласятся с ее существованием. И тем более сейчас, когда информация относительно существования государственного долга и дефицита, в общем, стала более доступна, чем во времена Риккардо. Недавний анализ, проведенный ОЭСР, пришел к следующему заключению относительно стран, входящих в ОЭСР: «Данные частично, даже значительно, показывают то, что перемещения личных сбережений в сторону компенсации достаточно сильны. Совокупное первоначальное смещение составляет около половины в краткосрочном периоде… увеличивается до 70% в долгосрочном». (См. ОЭСР,2004 г., стр. 143).  

Третье направление критики основано на наблюдении, что легче найти те страны, экономики которых быстрее развиваются после ограничения фискальной политики, чем после ее экспансии. На самом деле, трудно найти конкретные страны, где антициклическая фискальная политика приводила к быстрому восстановлению после циклического экономического спада. Некоторые, возможно, укажут на США после 2001 года, когда администрацией Буша были официально предприняты меры, направленные на развитие. По мнению некоторых экспертов и заявлениям представителей администрации президента США, эти меры смогли вытянуть страну из кризиса. Однако в 1993 году страна вышла из более крутого кризиса, в то время как были предприняты ограничительные фискальные мероприятия, и экспансия 90-х стала одной из самых длительных в истории США. Более того, в период с 2001 по 2002 годы Федеральная резервная система (ФРС) США предприняла исключительные меры по снижению процентной ставки до исторически минимального уровня. Труд Гьявацци и Пагано (1996), продолженный в работах Алесина и Арганья (1998), Шунехта и Танци (2005) и др., показал, что ограничение фискальной политики может оказаться способствующим развитию по различным причинам, но главным образом потому, что оно уменьшает  беспокойство относительно будущего финансового роста, таким образом, помогая изменить психологию экономических посредников и инвесторов. «Жизнерадостность», безусловно, зависит от психологических отношений индивидуумов.

Я бы хотел прибавить еще одно препятствие, вставшее на пути к установлению антицикличной фискальной политики. Эта преграда, или критика, основывается на соображениях выбора. Подразумеваемое и основное предположение антициклической фискальной политики состоит в том, что налоги и государственные траты могут быть одинаково легко изменены в обоих направлениях. Таким образом, нет отклонения в применении кейнсианской политики. Однако в реальности при использовании финансового инструментария ассиметрия встречается часто, потому что, с политической точки зрения, как правило, намного проще уменьшить налоги и увеличить траты, чем сделать наоборот. Эта ассиметрия ведет к структурным финансовым дефицитам большим долгам даже в стабильные периоды, как показывает опыт Европы. (См. Танци,2004 г.).

Изложенная выше критика должна поубавить энтузиазм многих, кто выступает за возможность использования антициклической фискальной политики в реально существующем мире. Но, по всей видимости, это не происходит. Энтузиазм относительно дискреционной фискальной политики все еще силен. В данной статье я не буду детально прорабатывать всю выше изложенную критику. Я бы предпочел рассмотреть вопросы, которые, несмотря на свою значимость, привлекают достаточно мало внимания, возможно, потому что они требуют от части инсайдерской информации, не всегда доступной для многих экономистов, которые пишут статьи на темы финансовой политики. Эти вопросы имеют особенную значимость для европейских стран и главным образом для применения соглашения «О стабильности и развитии».

Оставшаяся часть статьи организована следующим образом. Часть II описывает процесс, посредством которого действие финансовых законов с годами постепенно ослабло. Они потеряли свою хваткость. В Части III обсуждаются фактические проблемы антициклической политики, с которыми приходится сталкиваться в реальной жизни, при ее осуществлении. В Части IV вкратце рассматривается финансовая политика стран ЕС. Наконец, в Части V подводится итог всей дискуссии и приводятся некоторые выводы.

Постепенное ослабление финансового законодательства.

Как последствие кейнсианской «революции», правила фискальной политики, руководившие всей финансовой деятельностью, были упразднены как «устаревшие», или как отражающие взгляды «умерших экономистов». Сторонники кейнсианской революции высказывались очень критично относительно существовавших фискальных правил и политиков, следовавших им, особенно в течение переходного периода 50-х – 60-х годов ХХ в., когда революция была в разгаре. Например, в1958 г. Джеймс Тобин утверждал, что «традиционная финансовая доктрина… всецело поглотила нашу политику… в результате чего нация оказалась на грани катастрофы» (Тобин,1966 г., стр. 57).

Упомянутая Тобином «традиционная финансовая доктрина», которая стояла во главе фискальной политики, по меньшей мере, со времен Цицерона, представляла собой «правило сбалансированного бюджета» и веру в то, что уровень государственных расходов и налогов должен быть как можно ниже. Эта теория вступала в конфликт с кейнсианскими взглядами в том, что госсектор должен быть более крупным, а бюджету совсем не обязательно находиться в состоянии баланса.[4]

Конечно, тот факт, что, такие чрезвычайные события, как войны, крупные катастрофы, значительные общественные проекты и т.д., могли бы нарушать и нарушали правило сбалансированного бюджета, всегда являлся общепризнанным. В течение столетий эти события обыкновенно приводили к (временному) увеличению налогов и накоплению государственного долга. Но с наступлением стабильных времен от правительств ожидалась полная выплата накопленных долгов засчет правильного управления финансовым профицитом, сокращение чрезмерных расходов, снижение налогов и скорейшее возвращение к правилу сбалансированного бюджета. Это «сглаживание налогообложения» согласовалось совместно с правилом полного отсутствия долгов и наличия балансовых счетов в стабильные периоды.

К причинам, которые доказывали нарушение правила сбалансированного бюджета, Кейнс добавил так же наличие цикла деловой активности. Однако следует отметить, что он писал во времена Великой депрессии, события, которое смело можно отнести к исключительным.[5] Кейнсианцы добавили нормальный цикл деловой активности (отделив его от понятия делового цикла во времена Депрессии) в список событий, которые требуют отмены правила сбалансированного бюджета. В последнее время политики, которые встретились в Брюсселе в марте 2005 года и внесли поправки в Маастрихтский договор о фискальной политике, безоговорочно добавили замедление экономического роста (который следует отличать от цикла) в список событий, которые могут оправдать отмену фискальных правил.[6]

Некоторые политические деятели доказывали необходимость специального режима для целого ряда категорий государственных расходов (государственные инвестиции, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, оборона, взносы в ЕС, затраты на структурные реформы) или даже снижения государственных доходов благодаря снижению налогов. Они доказывали, что рост этих затрат и снижение доходов смогли бы поспособствовать выравниванию финансового дисбаланса. С их точки зрения, мера финансового дефицита, которая должна определять, соблюдает ли страна Маастрихтский договор, должна надлежащим образом отражать эти финансовые мероприятия. Таким образом, мы засвидетельствовали постепенное ослабление дисциплины, которая обычно делала политических деятелей ответственными за фискальную политику. Кажется, мы ушли от ясности к тому, что можно назвать полной неопределенностью. Согласно этому мнению, важным индикатором для оценки фискальной политики должен быть такой, который был бы отрегулирован для эффекта цикла и для отдельных затрат или даже для отдельных налоговых послаблений.

Недавнее смягчение Маастрихтского договора – вполне естественное расширение правила сбалансированного бюджета, начавшееся в период кейнсианской революции. В начале 60-х годов ХХ века усовершенствованная версия кейнсианской теории антициклической фискальной политики внесла важное различие между действительными доходами и затратами и их циклически отрегулированными аналогами (см. Экономический доклад Президента США от 1962 года). Согласно этой версии, действительное сальдо бюджета может быть сравнимо с противоречащим фактам, или мнимым, бюджетным сальдо, которое было бы достигнуто, если бы экономика выработала весь свой «потенциал». Различия между этими переменными могли бы показать, предоставляет ли нынешняя экономика необходимые стимулы, или является ли она «дефляционной» или «экспансионистской». Таким образом, это являлось бы сигналом о том, какие экономические меры необходимо предпринять: ограничивающие или стимулирующие. Теория предполагала, что потенциальный доход – переменная, которая может быть оценена объективно (даже, несмотря на то, что она существует только в виртуальной форме) и что ее будущий рост может быть спрогнозирован. Используя прошлогодние тренды, возможно было бы спроектировать с некоторой достоверностью, каким потенциальный доход мог бы быть в будущем и использовать этот прогноз для необходимых дискреционных финансовых мероприятий.[7]

Считалось, что фискальная политика требовала соблюдения баланса между циклически отрегулированными доходами и циклически отрегулированными расходами. Другими словами, она требовала исполнение правила сбалансированного бюджета применительно к (неподдающимся наблюдению) гипотетическим переменным.[8] Если эти циклически отрегулированные переменные не сбалансированы, это означало необходимость некоторых политических мер. Эта политика могла быть использована для  стимулирования или замедления экономического роста.[9] Если уровень циклически отрегулированных доходов превышал уровень циклически отрегулированных расходов, то фискальная политика предполагала бы увеличение расходов или снижение налогов. Таким образом, циклически отрегулированный бюджет находился бы в балансе и был бы согласован с (действительным) финансовым дефицитом в период рецессии (когда «потенциальный» доход ниже реального) и с финансовым профицитом в период экономического роста (когда действительный доход превышает «потенциальный»).

Встроенные стабилизаторы могут вызвать более сильную реакцию финансовых переменных на влияние цикла. Они могут создать больший профицит в период роста и больший дефицит в период спада деловой активности и в состоянии помочь снизить амплитуду циклических колебаний. В 60-е годы ХХ века был сделан толчок в сторону увеличения ставок прогрессивного подоходного налога и налога на доходы корпораций, т.к. эти налоги наиболее сильно реагировали на циклические колебания, помогая тем самым стабилизировать экономику. Чувствительность налоговой системы к изменениям доходов была переменной, которой уделялось большое внимание в 60-70-е годы ХХ века (см., например Танци (1969) и Танци и Харт (1972)). Единый налог с квартплаты домовладельцев и низкий налог на предпринимательскую деятельность, которые сейчас на пике моды, особенно для новой рыночной экономики Европы, могут ослабить встроенные стабилизирующие свойства финансовых переменных и потребовать более масштабных дискреционных действий в течение деловых циклов.

«Циклически нейтральная» фискальная политика, проводимая точно и безошибочно, может в течение цикла привести к обнулению финансового дефицита и, таким образом, прекращению долговременного накопления долгов. Долги, накопленные в период рецессии, должны быть погашены в период экономического подъема. Однако с редкими исключениями (Люксембург, Норвегия, Эстония) странам так и не удавалось выплатить государственные долги, даже в периоды, когда не происходило войн, кризисов, катастроф. Это, если требуется, является доказательством того, что необходимо ввести ограничительные финансовые правила. Крупные государственные долги оттягивают ценные денежные ресурсы, полученные от налогообложения, к их обслуживанию и делают сложным для стран достижение баланса финансовых счетов. Существует практическое доказательство того, что процентные выплаты госдолгов уменьшают государственное инвестирование (см. Танци и Чалк,2000 г.).

Власти некоторых Европейских стран, с одной стороны, доказывают, что большой государственный долг осложняет процесс ведения финансовых счетов. С другой стороны, они настойчиво продвигают идеи ослабления налогообложения, что может легко привести к дальнейшему накоплению государственного долга. Более того, в случае с госдолгом по отношению к иностранным государствам, издержки на его обслуживание становятся выше, и также растет связанная с этим потенциальная опасность. Для стран с плановой экономикой государственный долг часто является иностранным долгом, поскольку они не имеют развитого внутреннего финансового рынка. Для этих стран постоянный госдолг, возможно, составляет меньше, чем в более развитых странах с более развитыми финансовыми институтами (см. Коричелли,2005 г.).

Подводные камни, встречающиеся при осуществлении дискреционной политики.

Удивительно, хотя теория антициклической фискальной политики привлекла огромное внимание спустя несколько лет и в плановом порядке преподавалась на экономических курсах, ее внедрению в практику уделялось совсем небольшое внимание. Точка зрения здесь, скорее всего, была таковой: то, что является верным в теории, должно быть также справедливо и осуществимо на практике. Или, в качестве альтернативы, возможно, те, кто обучает теории, недостаточно полно представляет себе, с какими трудностями придется столкнуться при реализации полученных знаний.[10]

В оставшейся части этой статьи я собираюсь сосредоточиться на практическом осуществлении данной теории, с которой я не вполне согласен. Если бы я жил в совершенном мире, я бы разделял ее взгляды. Но в этом случае в совершенном мире не было бы места экономическим колебаниям. Циклически отрегулированная фискальная политика ставит в один ряд действительные переменные (доход, затраты, финансовый дефицит и государственный долг) и условные переменные, то есть переменные, которые никем не наблюдаются, но должным быть каким-то образом измерены так, как будто они существуют. Это намного сложнее, чем предполагается. В ходе этого процесса прокрадываются ошибки, и они не могут быть допустимыми или случайными. Более того, доказано и признано на уровне таких организаций, как Евростат и МВФ, что даже измерение действительных текущих финансовых переменных сопряжено с трудностями.[11] Таким образом, легко представить, трудности, которые существуют при оценивании условных переменных. Проблемы, обсуждаемые ниже, носят комплексный характер. Они заслуживают более широкого рассмотрения. Но я надеюсь, мне удастся передать смысл этих трудностей. Прежде всего, я преступлю к рассмотрению технических требований для принятия антициклической фискальной политики, а затем кратко остановлюсь на трудностях политического характера.

Рассмотрим в первую очередь технические требования:

Во-первых, антициклическая политика требует оценок «потенциального» дохода в текущем и будущем периодах. Насколько различаются в значениях действительный и потенциальный доходы? В теоретической литературе предполагается вполне простой ответ. К сожалению, это не так. Циклы деловой активности не ведут себя стабильно, и становится сложно или невозможно определить, что же отражает эффект истинного делового цикла: текущие изменения в росте доходов или изменение тенденции, вызванное препятствиями структурного характера. Хороший пример такого препятствия представляет Япония. Около десяти лет назад, когда экономика Японии переживала спад, МВФ и ОЭСР неправильно интерпретировали изменение доходов этой страны, приписав его причину циклическому спаду, а не изменению тенденции развития. Таким образом, эти организации настойчиво и громогласно рекомендовали проводить фискальную политику, направленную на подъем экономической активности, чтобы тем самым «ввести инъекцию» дополнительного спроса.

После некоторых колебаний Япония последовала этой рекомендации. Результат оказался таковым, что страна, которая в начале 90-х гг. ХХ в. безоговорочно имела лучшие финансовые счета среди всех стран ОЭСР, сейчас имеет худшие, кроме того, ее государственный долг составляет 170% ВВП, а огромный финансовый дефицит и не думает сокращаться. Это резкое ухудшение финансовых счетов: (а) не оказало никакого позитивного воздействия на экономику страны и (б) установило огромную преграду для будущего роста экономики.[12] Можем ли мы быть уверены, что недавний спад в некоторых Европейских странах, особенно в наиболее крупных, является частью цикла, а не началом новой тенденции к замедлению роста? И можем ли мы быть уверены, что ослабление Маастрихтских ограничений будет стимулировать рост, а не приведет к повторению ошибки Японии?

Во-вторых, стремление к правильной антициклической фискальной политике требует, чтобы эффект цикла на финансовые счета мог быть отделен от эффекта дискреционных изменений на доходную и расходную части бюджета. Многие экономисты не принимают во внимание, насколько сложно отделить изменения финансовых переменных, причиной которых служат дискреционные меры (включающим меры административного характера) от тех, чьей причиной является цикл. Во многих странах такое разделение просто невозможно сделать, но о нем все еще докладывают. Во многих странах дискреционные изменения, либо политического, а чаще – административного характера, происходят постоянно. Особенно активно себя проявляют налоговые ведомства, и их деятельность может оказать серьезное влияние на налоговые поступления.

Существует область знаний, в которой опыт США оказывает большое влияние. До недавних пор в США, особенно в сфере налогообложения, почти не было дискреционных изменений. Лишь немногие налоговые реформы внесли эти изменения. От Налогового управления США потребовали согласованного управления налогами. Политические изменения происходят во времена разобщенности и широко рекламируются. Таким образом, циклическое регулирование, которое должно иметь некоторое пояснение, когда речь идет о США,  применялось для стран, находящихся в совершенно различных ситуациях. В примечании к таблице, которая показывает разрыв между совокупным продуктом и потенциальным ВВП, Европейская комиссия предупреждает, что «данный разрыв часто не наблюдается и может быть измерен разными путями. К исследованию, основанному на них, следует относиться осторожно». МВФ предупреждает, что «Оценки разрыва совокупного продукта и структурного баланса обладают значительными границами неопределенности».[13] К сожалению, кажется, к ним не относятся с «осторожностью» и «значительным границам неопределенности» не придается значение.

В-третьих, стремление к правильной антициклической фискальной политике требует наличия прочно установленной и устойчивой количественной взаимосвязи между государственными доходами, или государственными расходами, с одной стороны, и национальным доходом – с другой. Эта взаимосвязь должна оцениваться в течение долгого периода времени вместе с определением плюсов и минусов дискреционных мероприятий, что, как уже говорилось, почти невозможно осуществить. Эта взаимосвязь оказывается нестабильной во множестве ситуаций, как, например, в конце периода нахождения у власти президента США Клинтона, когда доходы от «новой экономики» искажали доходы от налогов. Недавно нестабильность этой взаимосвязи проявилась также в Великобритании и Германии. Вследствие этого, прошлые взаимосвязи могут быть слабыми предсказателями будущих взаимосвязей даже в отсутствие дискреционных изменений. Когда оценки прошлых взаимосвязей основаны только на наблюдениях нескольких лет, что является случаем стран ЕС, они будут вызывать сильное подозрение.

Наконец, стремление к правильной антициклической фискальной политике требует точного определения того, где находится страна в данный момент. В какой финансовой ситуации она действительно пребывает?[14] К сожалению, как бы странно это ни звучало, объективные показатели текущих доходов, расходов, финансового дефицита и даже заработков граждан часто не доступны. Существуют практические или даже концептуальные трудности в расчете этих показателей, и фактические различия в показателях являются общеизвестными и порой значительными.

Оценка финансового дефицита была традиционно основана на наличных денежных поступлениях и тратах правительства. Их легче всего подсчитать, когда все денежные потоки могут быть проконтролированы.  Однако этот метод позволяет манипулировать показателями финансового дефицита, преуменьшая их, когда это нужно, и порой не охватывает весь государственный сектор, а только его часть. Частью по первой из этих причин, а частью – потому что предполагается, что методы «начислений» лучше отражают время, когда показатели могут влиять на реальную экономику, специалисты по статистике стремятся отдавать предпочтение методам, основанным на принципе начислений. Евростат предпочитает использовать методы начислений. Однако оказывается, ими не так просто пользоваться, и часто это удается осуществить только со значительными задержками во времени.[15] Также, в методологии Евростата остается «серая зона», которая создает споры и нуждается в трактовке со стороны экспертов.[16] Следствием этого стали масштабные «проверки и исправления» данных, которые производились годами позже того, как эти данные были предоставлены правительствами. В частных случаях (Италия и Греция) эти исправления насчитывали несколько процентных пунктов от ВВП. К сожалению, исправления происходят в одном направлении. Все они увеличивают размер финансового дефицита, наводя тем самым на мысль, что ошибки не всегда могли быть случайными. Из-за политического давления национальным экспертам ничего не оставалось делать, как трактовать правила Евростата в пользу уменьшения финансового дефицита.

Продолжая эту тему, можно сказать, что в некоторых случаях (например, в Италии) наблюдались вызывающие тревогу различия в показателях финансового дефицита, подсчитанных с помощью наличных денежных потоков и с помощью метода Евростата (или метода начислений). Более того, существовали различия даже между, казалось бы, концептуально идентичными переменными, рассчитанными различными ведомствами. Это вызывает два вопроса: Во-первых, какой метод измерения дефицита можно считать правильным? И, во-вторых, который из них является существенным условием для перехода к антициклической фискальной политике? Когда при одном измерении финансовый дефицит составляет, скажем, 2% ВВП, а в другом, скажем, 4-5% ВВП, то какой из этих показателей брать для управления антициклической политикой? К сожалению, в основном экономисты не обращают внимания на эти вопросы, несмотря на то, что они являются фундаментальными в осуществлении антициклической политики.

Теперь рассмотрим политические требования эффективной антициклической политики.  Политические циклы не должны быть такими, как сейчас; выборы не должны оказывать влияния на финансовые решения правительства; не должно быть стимулов к искажению данных; и также не должно существовать стимулов для манипулирования данными через «финансовый инжиниринг» или через окончательные показатели. К сожалению, освобождения от уплаты налогов; продажа государственных активов; создание дополнительных бюджетных счетов, на которые перекладываются часть долгов; принятие правительством на себя условных, не указанных в счетах обязательств; попытки протолкнуть некоторые учреждения в обход бюджета; откладывание некоторых платежей, например, налоговых премий; предвкушение будущих доходов, например, в результате оказания давления на некоторые предприятия, в которых правительство имеет контрольный пакет акций; и т.д. – все это только наиболее часто встречающиеся эпизоды, как показывают разнообразные статьи в прессе и события, происходящие в некоторых странах (см. Коэн и де Ноорд, 2005, и Брикси, 2005). «Финансовый инжиниринг» стал оказывать сильное влияние на фискальную политику. В министерстве финансов некоторых стран «финансовые инженеры» заменили, по крайней мере, по влиянию традиционных финансовых экспертов. Их роль сводится к «оформлению» финансовых счетов с целью придать им  более привлекательный вид, чем на самом деле. К сожалению, некоторые политические деятели, похоже, больше заинтересованы в придании лучшего вида финансовой отчетности, чем действительно в ее улучшении. Временами они теряют способность различить действительные финансовые счета от «оформленных».

Добавим ко всему этому мнение, ныне популярное среди некоторых политических деятелей, что финансовый дефицит способствует росту (а не только выходу из состояния временной рецессии). Нетрудно заметить, с какими потенциальными проблемами можно неожиданно столкнуться, если пренебречь определенным в общих чертах «правилом сбалансированного бюджета». Вышеупомянутые проблемы становятся значительнее, когда гибкость вводится в правило, которое уже разрешает значение финансового дефицита в 3% ВВП и госдолга в 60% и более от ВВП. Было бы лучше, если бы правило установило за норму нулевой финансовый дефицит и нулевой государственный долг, признавая, что это состояние не достижимо в каждом году или незамедлительно для стран, недавно получивших членство в ЕС и по показателям еще далеких от нормы. Гибкость должна быть по отношению к скорости перехода к нулевому дефициту и близкому к нулю государственному долгу, а не по отношению к менее амбициозным целям. Когда 3%-ый дефицит и 60%-ый долг, в пропорциях от ВВП, считаются в порядке вещей, цели стремятся к минимизации, как это случилось недавно.

Фискальная политика в ЕС.

Отказ от строгой трактовки Маастрихтского договора – тенденция, являющаяся сигналом для беспокойства. Через несколько лет мы, возможно, будет выражать недовольство недавним решением Совета Министров. Но к этому времени к власти придут другие министры, и уже они будут терпеть последствия решения марта2005 г., принятого их предшественниками.  

Пред-маастрихский период был финансово благоприятным. Не было ни войн, ни значительных катастроф и кризисов в странах ЕС. Пока еще не существовало тенденции к старению населения, что финансово неблагоприятно, и также не было (или было совсем небольшое) негативное влияние на налоговые поступления со стороны глобализации и соревнования в налогообложении. Экономическая конкуренция со стороны стран с меньшими затратами и меньшими налогами (Мексика, Индия, Китай, др. страны Юго-Восточной Азии)  все еще была ограничена. Вследствие этого, в такой финансово благополучной ситуации в пред-маастрихтский период от европейских стран ожидались хорошие финансовые результаты. Некая статистика является достаточной для подтверждения  ощущения финансового подъема в этот период. Совместная для 12 стран ЕС доля государственного долга от ВВП выросла с 31% в 1977 г. до 75,4% в 1997! Это была феноменальная перемена, которая произошла в течение финансово благоприятного периода.[17] Со всеми своими недостатками и недоработками Маастрихтское соглашение приостановило этот рост. До него некоторые страны ЕС рисковали пойти по пути Аргентины. Рост государственного долга, похоже, возобновился, на этот раз с более высокого уровня. Этот рост, объединенный с (или стимулируемый) более высокими процентными ставками, может создать действительно вызывающую беспокойство динамику роста госдолга.

Неудачный опыт многих стран в сфере финансов, и в Европе, и за ее пределами, вновь привлек интерес к финансовому законодательству. Предлагалось множество различных правил, некоторые правила были учреждены в качестве законов или вошли в состав конституций некоторых стран, включая Нидерланды и Польшу. Но эти правила остаются достаточно спорными, т.к. они идут вразрез с кратковременными интересами политиков, которые обеспокоены грядущими выборами, а также с закрепившейся рациональной верой многих экономистов, которые слишком мало времени проводят в реальном мире, и слишком много – в кейнсианском. В некотором роде, как заметил Милтон Фридман, мы все стали кейнсианцами. Часто это означает, что, когда дело доходит до фискальной политики, мы уделяем слишком мало внимания структурным препятствиям росту и вкладываем всю нашу веру в активную фискальную политику.

К сожалению, часто эта политика осуществляется с позиции, при которой финансовые счета уже находятся в сложном положении и посылают сигналы беспокойства. На этой стадии антициклическая фискальная политика вряд ли способна принести пользу, т.к. какой бы стимулирующий эффект она не произвела бы на покупателей, противовесом ему будет негативный эффект, оказанный на инвесторов и экономических агентов, который порождает ухудшение состояния финансовых счетов. Когда, например, правительство хочет стимулировать экономику, увеличивая затраты и уменьшая налоги, но сообщение, которое экономические агенты получают ежедневно, гласит, что дискреционная деятельность сделает ненадежные финансовые счета еще более ненадежными, почему мы должны ожидать положительного эффекта от активной фискальной деятельности?

Введение финансовых правил, конечно, приводит к проблеме многообразия исходных ситуаций, в которых находятся страны. Нельзя ожидать от двух стран с различными финансовыми ситуациями мгновенного достижения одинаковых финансовых результатов. Так было в 1997 г. с имевшими большие долги Италией, Грецией и Бельгией. Сегодня сюда можно также отнести и ситуацию в Польше, Венгрии и некоторых других странах, которые приступают к финансовому регулированию, имея высокий финансовый дефицит. Таким образом, требуется гибкость в отношении времени, необходимого для адаптации к правилу, но правило не должно быть ослаблено до уровня, на котором его мог бы нарушить каждый.

Заключительные замечания.

В определении экономических циклов теории могут совпадать с реальностью. Теории могут быть популярны в какое-то время, затем могут потерять свою популярность, чтобы впоследствии восстановить ее. Похоже, то же самое случилось и с антициклической фискальной политикой. Теория стала популярна в 50-е года ХХ в. Пик ее популярности пришелся на 60-е годы ХХ в. В 70-е она начала терять свою популярность из-за стагфляции и атак со стороны научной интеллигенции, которые пришли вместе с паритетом Риккардо, с теориями рациональных ожиданий, с привлечением гипотезы постоянных доходов, с действительными, основанными на технологиях циклами деловой активности и т.п. К 80-м годам ХХ в. от данной теории, казалось, совсем отказались. Еще раньше, однако, ей удалось отыграть позиции, особенно, на политическом уровне, но не только. Политики использовали ее, чтобы оправдать большие затраты, или даже уменьшение налогов, тем, что эти действия приведут к экономическому росту. Частично, атаки на соглашение «О стабильности и росте» оправдывались на почве кейнсианской теории.

Новый всплеск популярности теории антициклической фискальной политики ставит в тупик во многом потому, что трудно найти страны, где она действительно бы работала. На самом деле гораздо легче найти страны, где фискальная консолидация, кажется, благотворно воздействует на работу экономики. Фискальная консолидация может снизить обеспокоенность будущим и может способствовать принятию экономических решений, которые будут стимулировать рост. Однако поощрение фискальных стимулов через повышение государственных расходов или снижения налогов в ситуациях, когда финансовые счета уже находятся в опасном положении (имея высокие государственный долг и финансовый дефицит), возможно, приведет к негативным реакциям со стороны инвесторов и общественности в целом. Эта ситуация как раз является тем самым случаем в мире, когда фискальная политика непрерывно обсуждается в СМИ затем, чтобы обеспокоенность экспертов перешла в массы.

В этой статье рассмотрены некоторые из существующих проблем. Однако главной целью ее являлось показать, что стремление к антициклической фискальной политике, с точки зрения техники и практики, значительно сложнее, чем это обычно предполагается даже экономистами. Часто необходимая информация недоступна и используемые переменные (потенциальный доход, структурный баланс, фискальные функции реакций и т.д.) зависят от предположений, которые часто неверны.

Антициклическая фискальная политика не должна быть отвергнута в период кризисов и может быть применена периоды небольших спадов, когда финансовые счета страны изначально находятся в неплохом состоянии (когда дефицит близок к балансу, а долг – к нулю). Однако существуют сильные сомнения относительно того, необходимо ли применять ее странам, счета которых находятся в ненадежном состоянии. По мнению автора статьи, положение финансовых счетов, когда госдолг превышает 60% ВВП и дефицит составляет 3% ВВП, следует считать опасным.

Вывод относительно соглашения «О стабильности и росте» очевиден. Но остается проблема, каким образом следует вводить более консервативные финансовые правила в ситуации, когда начальные условия сильно расходятся и политическим решением является поощрять страны участвовать в денежном объединении и не ждать до тех пор, пока их счета будут поставлены под контроль.  В статье делается вывод о том, что странам следует больше времени уделять конвергенции, чем ослаблению долговременных стандартов, как это было сделано на мартовском заседании министров стран Европы. Но, безусловно, идея о том, как это осуществить, требует глубоких размышлений.